ÖPP-Modell war ein Flop
Sporthalle kostet der Gemeinde rd. 5,8 Millionen € - zuzüglich Finanzierungskosten / Betriebskosten schlagen mit 152.000 € jährlich zu Buche - zuzüglich jährlicher Preissteigerungen und zusätzlicher Sach- und Personalkosten der Gemeinde
Von Helmuth Jahnke (21. Oktober 2007)
Ende August 2007 wurde in der Gemeinde Kummerfeld nach einjähriger Bauzeit eine neue Dreifeldsporthalle in Betrieb genommen. Diese ansehnliche und gut ausgestattete Sporthalle (www.kummerfelder-sv.de/kummerfeld-halle.htm) wurde gemeinsam von der Gemeinde Kummerfeld und dem Kummerfelder SV in herkömmlicher Weise errichtet. Sie kostete knapp 2,7 Millionen €. Abzüglich der Zuschüsse in Höhe von 310.000 € musste die Gemeinde für die Sporthalle netto weniger als 2,4 Millionen € aufbringen. Die jährlichen Folgekosten für diese Sporthalle betragen 40.000 € (vgl. Protokoll der Jahreshauptversammlung des KSV vom 22.3.2007, TOP 11: www.kummerfelder-sv.de/derverein.htm).
Demgegenüber muss die Gemeinde Halstenbek für den Bau ihrer neuen, schlichteren Dreifeldsporthalle 25 Jahre lang jährlich 231.400 € aufbringen, insgesamt also 5.785.000 €. Zusätzlich müssen 25 Jahre lang für den Betrieb und den Unterhalt der Sporthalle Zahlungen an die Firma Goldbeck geleistet werden, die anfangs 152.000 € betragen und jährlich an die Preissteigerungen angepasst werden. Um diese Beträge aufbringen zu können, wird die Gemeinde Kredite in entsprechender Höhe aufnehmen müssen; die Zinsen hierfür belasten den Haushalt der Gemeinde zusätzlich. Weil in den Zahlungen an die Firma Goldbeck bereits die Kosten für die Finanzierung des Vorhabens enthalten sind, zahlt die Gemeinde für die Finanzierung der Sporthalle doppelt.
Zusätzlich trägt die Gemeinde die Kosten für den Ersatz von Schäden am Inventar aus der Regel-Nutzung der Halle und für Vandalismusschäden, die 170 € im Monat übersteigen. Hinzu kommen direkte Zahlungen der Gemeinde für die Versicherung des Gebäudes und seiner Ausstattung, die Unterhaltung der Außenanlagen und den Winterdienst. Für die Überwachung der Vertragsleistungen – der Projektvertrag enthält zahlreiche Regelungen, die Handlungsrechte und -pflichten auslösen - entstehen außerdem bei der Gemeinde Personalkosten.
Der Vergleich mit der zeit- und ortsnah errichteten Kummerfelder Sporthalle belegt, dass das betriebene ÖPP-Verfahren nicht zu einem wirtschaftlichen Angebot geführt hat. Die am Anfang des Verfahrens aufgestellte Behauptung, die Sporthalle ließe sich als ÖPP-Vorhaben kostengünstiger verwirklichen als auf konventionelle Weise, ist durch die Wirklichkeit widerlegt worden. Zwar sind die Berater der Gemeinde in ihrem Wirtschaftlichkeitsnachweis vom 31. August 2007 zu dem Ergebnis gekommen, dass das Angebot der Firma Goldbeck bei einem Barwertvergleich um 7,3 % günstiger sei als eine Eigenrealisierung durch die Gemeinde. Aber dieses Ergebnis kommt nur deshalb zustande, weil die Wirklichkeit ausgeblendet, die Eigenrealisierung schlecht- und das ÖPP-Angebot schöngerechnet wurde.
Baupreis für konventionelle Errichtung der Sporthalle zu hoch geschätzt
In der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung heißt es einleitend, dass der Nachweis der Wirtschaftlichkeit nach dem Leitfaden „Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP-Projekten“ aus 2006 erfolgt sei. Tatsächlich wurden nicht einmal die Regeln dieses ÖPP-freundlichen Leitfadens eingehalten. Der konventionelle Vergleichswert (Public Sector Comparator – PSC) muss danach mit großer Sorgfalt erstellt werden (4.3.2.1 des Leitfadens). Als Mindestanforderung ist im Hochbau eine Kostenermittlung in der Gliederung der DIN 276 auf der Basis von Kostenkennwerten (Richtwerte) vorzunehmen (4.3.2.3.1 des Leitfadens). Nach der grundlegenden vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vom 15. Januar 2007, die im Laufe des Verfahrens nur noch fortzuschreiben war, wurden die Baukosten bei einer Realisierung der Sporthalle durch die Gemeinde aber ohne Kostenermittlung anhand der DIN 276 auf 3,2 Millionen € geschätzt.
Zu dieser viel zu hohen Schätzung kam es, weil die relativ niedrigen Baukosten der in den letzten Jahren in der Region verwirklichten Dreifeldsporthallen (Alveslohe, 2001, 2,31 Millionen €; Embsen, 2002, 1,8 Millionen €; Hamburg-Blankenese, 2002, 2,4 Millionen €; Holm, 2003, 2,35 Millionen €; Neumünster, 2003, 2,47 Millionen €; Cloppenburg, 2003, 2,67 Millionen €; Hamburg-Süderelbe, 2005, 2,25 Millionen €; Bleckede, 2006, 2,57 Millionen €; Kummerfeld, 2006, 2,67 Millionen €) gemittelt wurden und dieser Mittelwert nochmals mit einem Wert des bundesweiten Baukosteninformationssystem der Architekten- und Ingenieurkammern (4 Millionen €) und einem Wert aus der Literatur (3,46 Millionen €) verrechnet wurde (vgl. 8. Ergänzung zur Vorlage 60/06).
Bei der Baukostenermittlung auch nicht berücksichtigt wurde, dass die Planungsgruppe Hürth, die bereits über 300 Sporthallen im Bundesgebiet gebaut hat, der Gemeinde im Mai 2006 angeboten hatte, auf dem Grundstück an der Feldstraße einschließlich Abriss der vorhandenen Bausubstanz eine bezuschussungsfähige Sporthalle mit Teilunterkellerung zum Festpreis als Niedrigenergiehalle zu errichten (was von CDU und Grünen abgelehnt worden war). Nach der beigefügten Preisliste sollte z.B. eine Dreifeldsport- und Veranstaltungshalle mit einer 400 Zuschauer fassenden Tribüne und Krafttrainingsraum 2,65 bis 2,9 Millionen € kosten.
Im abschließenden Wirtschaftlichkeitsnachweis vom 31. August 2007 wurden die Baukosten bei einer Realisierung der Sporthalle durch die Gemeinde „aufgrund der sehr dynamischen Entwicklung im Bausektor“, die zwischen Mai 2006 und Mai 2007 zu einer Preissteigerung von 7,8% geführt habe, nochmals auf nunmehr 3,32 Millionen € erhöht.
Das inzwischen ausgehandelte und bewertete Angebot der Firma Goldbeck wies demgegenüber aus, dass deren Sporthalle für 2,8 Millionen € errichtet werden sollte. Es hält sich damit im Rahmen der Baukosten vergleichbarer Sporthallen.
Dass entgegen dem Leitfaden für die Ermittlung des PSC kein realitätsgerechter Baupreis zugrunde gelegt wurde, stellt methodisch und inhaltlich einen grundlegenden Fehler der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung dar. Er beruht wohl nicht nur auf Unfähigkeit, sondern dürfte eine bewusste Manipulation des Wirtschaftlichkeitsnachweises darstellen, weil trotz weiterer ÖPP-günstiger Annahmen das Angebot der Firma Goldbeck nicht konkurrenzfähig war.
Günstigere Finanzierungsmöglichkeiten der Gemeinde nicht beachtet
Für die Finanzierung bei einer Realisierung der Sporthalle durch die Gemeinde wurden Bankkonditionen für Kommunen (Zinssatz 4,79%) zu Grunde gelegt, obwohl die Gemeinde bei einer Eigenrealisierung für 70% der Baukosten ein zinsgünstiges Darlehen aus dem Kommunalen Investitionsfonds (KIF) in Anspruch nehmen könnte. Entgegen dem Leitfaden (4.3.2.3.3) wurden auch zur Verfügung stehende Eigenmittel aus der Allgemeinen Rücklage und aus Schadenersatz für das „Knick-Ei“ nicht berücksichtigt.
Betriebskosten nicht realitätsgerecht geschätzt
Die Ermittlung der Kosten für den Betrieb der Sporthalle (Betriebskosten inkl. Instandhaltung und -setzung) bei einem Betrieb der Sporthalle durch die Gemeinde wurde „auf Basis der Erfahrungen des bisherigen Betriebs der im Gemeindeeigentum befindlichen Gebäude“ geschätzt. Aus den Haushaltsdaten für 2006 wurden Kennzahlen (EUR/m2 bzw. Mengenverbräuche pro Jahr) gebildet und auf die Sporthalle umgerechnet. In das Berechnungsmodell wurden zusätzlich 1,2% der Baukosten für die bauliche Instandhaltung aufgenommen. In der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ergaben sich 112.000 €. Im abschließenden Wirtschaftlichkeitsnachweis wurden 135.509 € errechnet, die die Gemeinde angeblich aufbringen müsste, würde sie die Sporthalle selbst betreiben.
Risikozuschlag nicht gerechtfertigt
Zu diesen Summen wurde bei der PSC-Variante ein - mit zu finanzierender -Risikokostenzuschlag hinzugerechnet, der in der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung mit 380.000 € Barwert beziffert wird; dem abschließenden Wirtschaftlichkeitsnachweis lässt sich nicht mehr entnehmen, welcher Wert für den Risikokostenzuschlag in die Berechnung eingestellt wurde.
Kosten des ÖPP-Angebots zu niedrig angesetzt
Auf der anderen Seite des Wirtschaftlichkeitsvergleichs wurde das Angebot der Firma Goldbeck schöngerechnet. Kosten, die bei der Gemeinde verbleiben oder bei der Gemeinde durch das ÖPP-Projekt entstehen, wurden nicht zu Lasten des ÖPP-Projekts in den Wirtschaftlichkeitsvergleich einbezogen. Dabei handelt es sich zum einen insbesondere um die bei der Gemeinde verbleibenden Zinslasten für die Zahlungen an die Firma Goldbeck, das von der Gemeinde zu tragende Schadensrisiko sowie Personalkosten für die Überwachung der Vertragsleistungen.
Zum anderen ist das bei der Gemeinde verbleibende Erfüllungs- und Finanzierungsrisiko nicht bewertet und zu Lasten des ÖPP-Projekts im Wirtschaftlichkeitsvergleich berücksichtigt worden. Die Gemeinde ist verpflichtet, bei einem Verkauf der Forderungen, die die Firma Goldbeck wegen des Baus und Betriebs der Sporthalle gegen die Gemeinde hat, gegenüber dem Käufer der Forderungen „unbedingt und unwiderruflich“ „auf die Geltendmachung jeglicher bereits bestehender oder erst zukünftig – auch in Folge höherer Gewalt – entstehender Einreden, Einwendungen oder Aufrechnungsrechte, die sie dem Auftragnehmer [d.h. der Firma Goldbeck] entgegenhalten könnte,“ zu verzichten. Dieser Verzicht (für den der erforderliche Beschluss der Gemeindevertretung nicht vorliegt!) macht das ÖPP-Vorhaben für die Firma Goldbeck zu einem völlig risikolosen Geschäft; das Erfüllungs- und Finanzierungsrisiko verbleibt bei der Gemeinde. Würde der Einwendungsverzicht von der Gemeinde nicht erklärt, wären die Finanzierungskosten der Firma Goldbeck deutlich höher. Dieser Umstand ist im Wirtschaftlichkeitsnachweis jedoch auch überhaupt nicht berücksichtigt worden.
ÖPP-Projekt ist nur ein teures Abzahlungsmodell
Der Befund, dass die Errichtung der Sporthalle als ÖPP-Projekt in Wirklichkeit unwirtschaftlicher ist, als eine Errichtung in herkömmlicher Weise in Eigenregie, überrascht nicht. Denn die Baukosten sind im ÖPP-Projekt und bei Errichtung durch die Gemeinde im Prinzip gleich. Die Finanzierung über Kommunalkredite ist immer günstiger als eine Finanzierung durch den Bauträger. Beim Betrieb entstehen ebenfalls Kostenvorteile der Gemeinde, weil sie keine Mehrwertsteuer (z.B. für das Personal) zahlen muss. Da das ÖPP-Verfahren außerordentlich kompliziert ist, kommen für die Durchführung des ÖPP-Verfahrens – erhebliche – Kosten für Rechts- und Finanzberater hinzu; außerdem entstehen bei der Gemeinde durch die intensive Beratungs- und Verhandlungstätigkeit zusätzliche Personalkosten. Kostenvorteile beim ÖPP-Projekt lassen sich wohl nur durch Qualitätsminderungen erreichen, indem z.B. bei der Ausstattung und dem Unterhalt gespart, Kosten von Subunternehmern gedrückt und notwendiges Personal auf 400-€-Basis eingestellt wird.
Der einzige – aber teuer bezahlte - „Vorteil“ eines ÖPP-Projekts ist, dass der Haushalt der Gemeinde kurzfristig nicht mit Schulden belastet wird. Ein ÖPP-Projekt ist ein Abzahlungsmodell, mit dem Schulden unauffällig in die Zukunft verschoben werden können. Vorhaben können selbst dann verwirklicht werden, wenn die Finanzlage es eigentlich nicht zulässt. Inzwischen sehen alle Rechnungshöfe ÖPP-Vorhaben kritisch. Es gibt auch fast nur negative Erfahrungsberichte von durchgeführten ÖPP-Projekten. Das in der Gemeinde Halstenbek durchgeführte ÖPP-Verfahren zum Bau und Betrieb einer Dreifeldsporthalle ist ebenfalls kein Erfolgsmodell sondern ein Flop.